2008年广东省公考《申论》（上半年）试题

2008年广东省公考《申论》（上半年）试题

一、注意事项

1.本次申论考试分题本和答题纸两部分，题本提供有关资料及问题，答题纸供你作答时使用。

2.考生姓名、准考证号务必填写在答题纸密封线指定位置，答题纸上不准做与答题纸无关的标记符号。注意：所有作答都必须填写在答题纸指定位置上，否则无效。

3.用蓝色、黑色墨水笔（签字笔）或圆珠笔作答。要求书写清楚，卷面整洁。

4.本次申论试题共有3个问题。总时限为120分钟。

二、给定材料

材料1

    据统计，我国每年有近6000万灾民需要救济，有2200多万城市人口生活在低保线下，有7500多万农村绝对贫困人口和低收入人口需要救助。还有6000万残疾人需要社会提供帮助。近年来，我国每年因自然灾害、事故灾害和社会安全事件等突发公共事件造成的人员伤亡逾百万，经济损失高达6500亿元，占中国GDP的6%。如何建设一个完善而有效的社会救助体系日显重要。

    临近2008年春节，一场大范围的雨雪横扫半个中国，这场极为严重的低温雨雪冰冻灾害，持续时间之长，降温幅度和降水强度之大，覆盖地域之广，历史罕见。灾害发生时段又恰逢春运高峰，给灾区群众生产生活造成了很多困难，对经济社会发展产生了严重的影响。

    救灾过程检验了政府处理公共事件的应急能力和组织协调能力。在党中央国务院的领导下，各级领导闻灾而动，奔赴抗灾第一线进行现场指挥。各行各业则伸出温暖之手，全力进行救灾。而相关部门相关行业则打破传统习惯，携手抗灾。一些地方电力供应逐步恢复，一些被雪堵的公路、铁路逐步畅通。正因为我国政府采取了强大有力的应对措施，才使这场雪灾的损失得以降至最低程度。联合国一名负责减灾的高级官员说，中国政府迅速启动抗灾应急计划，积极调配国家资源，满足上亿受灾民众的需求，世界各国政府都可以学习中国政府的做法。

材料2

    从整体上看，这次的冰雪灾害政策应对还是及时有效的。有四种力量在对抗这次的冰雪灾害：第一种力量是政府，咱们的总理四下灾区；第二个是军警力量，其中有102名将军上路铲冰除雪，组织疏导旅客；第三是企业，他们通过社会组织，通过政府给予很大的捐助；最后是保险体系，这几股力量形成了这次救险的一个体系，而且这个体系是行之有效的。但是也有很多值得反思的地方，希望政府能建立一种比较好的联动机制，使得各种社会力量能够积极投入其中。

    社会组织是一支不可或缺的力量。但还是看到一些评论和报道，其中雪灾捐赠网就有第一大标题为“房地产企业集体失踪”的报道，认为尽管有很多房地产企业做了很多贡献，但是从整体上这次雪灾的捐赠网上很少看到房地产企业。第二个标题是“万亿汽车业，勒紧钱腰带”，这次汽车企业表现一般，好像捐献比较少。第三个就是“灾害严重，保险缺失”，文章里主要提到这几年的农业险，还有企业的财产险意识比较淡薄，投保人比较少，因此这次效果也不是那么好。还有一个就是公益组织、社会机构行动缓慢，对此，红十字会的一位负责人说，看到所谓的有些负面的对于这个灾害的报道，但作为公益组织我们确实是有一种无奈，社会呼吁和组织确实有一定的程序，不是说我们随便想呼吁就可以在社会呼吁的，我们首先要看政府的态度。一直看到民政部的同志，在记者招待会上正式欢迎社会组织进行社会募捐，帮助灾区，我们才开始正式公开地行动，否则的话都是我们在底下做的。我们已经尽能力搞了几百万的物资和钱款送过去。另外，到底雪灾的情况怎么样，到底社会需求怎么样，我们从政府得不到系统的信息，完全依靠我们下面向我们报信息。所以我们对灾情不了解的时候，不轻易发出呼吁，红十字发出呼吁等级有很多，因此这个东西我们要按照程序做事是有规定的，所以显得稍微迟缓一些。发生突发事件和紧急状态的时候，政府、企业、民间力量，还有包括保险业，应该进行协调，这个东西到底怎么联动？本来有一套应急措施，也有职责的分工，但是这次这套东西的作用没有充分发挥。希望今后我们能有一个比较好的联动机制，第一，希望政府有一个机制，使得社会力量和社会组织都能积极投入这个活动；第二，希望有些信息发布机制，比如社会需求，哪个地区最紧缺什么物资，大家集体把这个事情做好。

材料3

有人认为，目前，一种司空见惯的情况是，老百姓一旦面对突发事件和陷入生活困境，依靠的往往是人们良心发现而进行的有限施舍。当发生自然灾害有大批灾民需要救助的时候，更高层次的应急救助才启动。来自民间个人的救助，是令人感动的，同时，也是十分脆弱的。由于国家没有制定相应的法律法规，贫困人口的救助没有走向法制化，得不到法律的保障。由于没有相关的法律法规来对社会救助形成约束，使得社会救助成为口头上的“大道理”。“我们需要的不只是一些好心人的施舍，或者是政府有关部门的施恩，我们需要的是法律的基本保障。”我们每个公民都应该在宪法的保护下，自然而然地，或者是理所当然地处在一个社会救助的系统中。社会救助制度作为保障困难群体基本生活的社会保障制度，它是困难群众的福音，也是社会稳定的基石。

材料4

从英国的《济贫法》开始，社会救助就与社会工作结下了不解之缘。社会工作对于社会救助的意义在于它的价值观和科学方法。坚持社会工作的价值观，运用社会工作方法能够更加贴近救助对象，了解其需要并为其服务，从而取得更好的救助效果。以往政府部门的救助工作既从服务角度着眼，更立足于管理。而现代社会救助工作则更强调以人为本、更强调服务，所以，社会工作的理念与方法对更好地开展社会救助就更具有意义，政府部门也应意识到这一点。

对社会救助人员进行社会工作培训也是十分必要的。目前，我国社会救助领域的人员专业化程度较低。从全国来看，真正接受过专业训练的人员极少。以从事农村五保供养管理服务人员的素质现状为例，根据最近的一项调查，目前在7万多个敬老院职工中，大专以上文化程度的只有1千人左右，占总人数的1.4%，而初中及其以下的却占到70%以上。救助工作人员素质不高，使得他们的服务水平难以提高。

在危急情况下，人们心态难免失衡，情绪波动大，需要专业的心理咨询人员进行帮助。虽然这次一些地方政府意识到这方面的问题，组织了人力应对。但是，专业性人才和队伍却不多。政府应该变被动为主动，常设危机应对人才库。在国外，大多是由专业社会工作者来承担这项工作。

材料5

1月26日，京广线南段因雪灾冰冻断电，列车大规模停运，北上旅客开始滞留广州火车站。下午2时，广州市春运应急预案启动。自此，铁路、军警、公安、环卫、民政、医疗等诸多部门开始进入“紧急状态”。

这一天里，还有另一群人自动选择进入“紧急状态”----某大学一位研究生注意到媒体关于火车站旅客滞留情况的报道，他拿起电话，开始联络学校团委和学生处；民间组织广东岭南狮子会的负责人开始联系民政部门，希望捐赠物资；教师范某这一天里选择联络的是广州火车站和火车东站的春运指挥部；而广州市基督教三自爱国运动委员会选择了向主管单位广州市宗教局请示，希望有着丰富志愿者经验的基督徒义工也能为此出力。义工们第一时间联络的有关部门多种多样，没有人准确地知道这样的紧急状态下，应该是哪一个部门统筹义工，想出力的个人试图寻找组织，而组织则在申请主管单位批准。

广州市越秀区民政局有领导表示：“没有想到社会热心人士这么多，我们可利用的资源这么丰富。”广州火车站地处越秀区，越秀区民政局在火车站安置滞留旅客的工作中扮演了重要角色，而社会义工和志愿者对于辅助他们的工作起到了主要作用。2008年伊始的这场突发性事件，似乎终于令政府和民间义工组织找到了一种资源对接的可能。

1月27日，越秀区民政局下设的越秀区义工协会，立刻被动员起来，此外区民政局党员义工大队成员，以及一些街道居委会工作人员随即加入物资发放的队伍。27日当天，越秀区民政系统的义工就全部到位了。这一天里，希望作为义工帮助火车站滞留人群的民间人士仍在等待。

1月28日，一封公开信终于出现在广州市青年志愿者网站上：“为了确保2008年春运工作安全、有序进行，根据市委、市政府有关会议精神，按照市春运办统一部署和安排，现组织志愿者开展春运志愿服务工作。”这一天滞留火车站的人数已近20万。在以往的春运工作中，民政局并非主力。50年一遇的灾害第一次把民政局推到了大规模应急救助的前线。“1月28日，人流突然增多，安置旅客的流花馆开始挤满了，此时发放救灾物品容易引起骚乱，我们暂缓了一下，迅速找第二个方案。”广州市越秀区民政局有同志回忆到，一开始没有招募社会上的义工，是因为民政局系统的工作很有秩序，他们没有想到后面滞留的旅客会越来越多。当天下午，火车站附近地区值班的民政局工作人员再一次觉得人手不够用了。他们随即开始联络以往有过合作的民间组织，以及一些自己找上门来要参加抗灾的义工组织。

民政局安排义工的工作大都是在相对安全的地区进行物资分发和疏导人流，只有很少数义工经由批准和组织，能够深入人群进行物资发放。挑选这些义工的标准，是要看他们身体素质是不是好，纪律性是不是高。此次救灾，只接受有组织的和正式登记报名的社会义工进入火车站地区服务。曾有外国人、中学生想加入服务，最终被劝退。也曾有市民自筹食品和衣物，试图自行进入火车站地区进行发放，却发现满腔热情的自己根本无法展开工作。

义工队伍中，不服从民政局统一调配的行为偶有出现。广州市一家供水单位的义工队伍自行到一处旅客滞留区发放瓶装水，他们也许觉得那一区域的旅客更需要帮助，不料引起小范围骚乱，警察立即前来制止，刚刚发出去的瓶装水转眼砸到了警察和义工身上，滞留旅客的焦躁情绪一触即发。

 “使用义工，我们首先要考虑义工的安全有没有保证。”“那么大的人流量，义工怎么能走到解放军和警察前面？一旦发生踩踏怎么办？”民政局的想法没有得到一些充满热情的年轻义工的认同，他们觉得哪里最需要，就应该服务到哪里。民政人员讲述的这些情况，被其他义工所证实。

1月31日，近20万旅客一天之内再次从广交会展馆等旅客安置点回流广州火车站，武警组成的人墙一度被骚动的人群冲开。当晚，一篇名为《广州火车站志愿者实录：愤怒的志愿者》的帖子出现在天涯社区，并被广泛转帖。“今天作为一名春运工作的志愿者，作为一名满腔热情的大学生，我深深感到的不是爱心、不是热情而是无奈、无奈、再无奈！”“我们所做的工作就是告诉后来涌入的人，会展馆内只可以休息、不可以候车。想上火车一定要去火车站等，但仍然有人拿着当天的报纸来质问我们。没多久又有大批人涌入，说是火车站的工作人员让他们在会馆等。作为志愿者，很无奈。我们既不知道最新的消息，也不知道该怎么通知他们。看着那个等了5天的两岁小孩，忍不住掉下泪来。”在这篇文章中，作者提及捐赠物资堆到天花板却不派发，“甚至是母亲带着小朋友来要一块纸皮，我们志愿者都要对着民政部门的人点头哈腰，又求又哀，才能答应。”最终他们选择了“偷”，“民政部门开了封的食物，我们就悄悄地放在袋子里，走到人群中，趁他们不注意，塞给小孩和老人。”

然而，网络上的声音并不是一边倒批评民政局。岭南狮子会的工作人员这样看待网络上对民政局的质疑：“作为一个慈善团体的义工负责人，从1号到现在，我每天晚上10点到凌晨都在旧交易会广场协助民政局派发物品，跟民政局的人也打了无数的交道，其实说实话，他们也很辛苦，他们大部分人已经连续奋战了7~8天，每天睡觉不到5小时。所有民政部的人员全体出动，人手也远远不够，现在是连各街道的公务员也全部出动，有些公务员完全没有任何民政工作的经验也必须马上投入工作，有时候难怪他们有态度方式之类的不足。”

另一种争议存在于义工组织之间。由于包括广州青年志愿者、狮子会、基督教青年会、麦田计划等在内的各种民间组织常常在同一区域工作，隶属不同团体的义工很容易互相观察。既有动员人数多，但管理松散、缺乏凝聚力的团体，也有理性沉稳、具备一定应急专业性的组织。此次应急救助对于很多非政府组织而言，也是第一次面临重大考验。

媒体的抗灾报道引起了民众的高度关注，民间物资的捐赠一直非常踊跃。在网络上，出现了这样的声音：“对于送到民政局捐赠的物资，他们接受的条件很苛刻：旧的不要，食物要有发票。往往是送去一堆东西，他们挑拣一些，剩下的还要拿回来，对于多出来没有发放完的物资，民政局可能会拿到爱心超市去卖掉。”

为什么要有选择地接收物资，为什么食物要有发票，其实都是应急赈灾过程中必须重视的问题。民政局的同志说：“曾有人提出要给我们捐2000份炒面，我们没有接收，我们不知道这炒面吃了究竟安不安全。”大量民众提出捐赠衣物，但旧衣物往往也不被接受。“旧衣物需要杀菌消毒之后才能发放，人流密集，一旦引发传染性疾病无法控制，时间紧张，我们没有人力和物力做这个工作。”

这次罕见的大规模动员救助行动中，大部分老百姓、义工和一些一线的政府公务员一样，缺乏应急救助和捐赠的相关知识，而上述这些信息在救灾过程中以及结束后，都没有被及时而清晰地传递出来。信息发布系统的缺失不只存在于物资捐赠过程中，对义工的组织和管理同样如此，甚至第一线的公务人员往往也不清楚很多变化中的情况。岭南狮子会义工队伍的组织者在出动之前，需要自己通过网络和媒体搜集相关信息，退票点在哪、厕所在哪等等，然后整理出来告诉义工，以便义工在碰到旅客询问时可以提供准确信息。而义工们已经见惯了成群的旅客拎着行李忽然涌来又忽然涌去的慌乱大场面，“都是不准确的信息误导了他们。”一名广州市青年志愿者这样认为。

很显然，这一次的火车站救助行动不仅只是给政府部门提供了一次大规模动员社会义工的机会，对于很多民间组织而言，也是从来没有过的经验。当政府发现原来有这么多民众资源可以动员时，既是机遇更是挑战。早在2005年，广州市民政局便提出，要在年内实现广州市注册义工人数达到创建文明城市所需的户籍人口8%的目标，即义工人数达到60万人。然而一些长期从事志愿服务的义工给出的评价是，“政府重量，而不重质”。拥有1000多万人口的广州并不缺乏义工，不缺乏热心的志愿者，缺的是政府对义工有针对性的管理。“希望不是和政府只有这唯一一次合作。”这是一名尚未在民政局正式注册的助学慈善组织负责人的期待。而越秀区民政局社区服务中心的一位负责人说，他们正在思考这次和义工协同作战的经验，可不可以运用到2010年广州亚运会义工动员和管理工作之中。

材料6

在这次雪灾中，整体而言，大部分抗灾救灾的职能都由各级各地政府部门承担起来了，官方成为抗灾救灾的绝对主力。事实上，在复杂多元的现代社会，政府的职能不是万能的，政府来承担起抗灾救灾的全部责任和风险难免捉襟见肘。在重大自然灾害面前，NGO（非政府组织）作为一种社会自治机制，它的特性决定了它在应对突发事件中具有独特的优势和作用。整合政府与非政府组织的资源和力量，加强两者之间的合作与协调，是现代应急机制的特点与趋势。

1995年日本阪神发生大地震，由于程序复杂的行政管理体制，政府救灾对策总部在地震后第三天才得以成立，而在政府的危机应对程序启动之前，大批来自全国各地的NGO和志愿者已经到达了现场并开始组织资源、运输物资、展开救助。危机过后，一直沉默的NGO在日本得到了认可。这说明，在紧急情况下，NGO可以弥补政府职能的不足，甚至起到政府部门难以起到的作用。美国前总统、联合国秘书长海啸重建特使克林顿，总结印度洋大海啸救灾工作中的八点经验教训，其中一条就是应充分发挥NGO在救灾工作中的作用。在海啸救灾中非政府机构承担了三分之一的援助资金和实际工作，他们已成为救灾中不可缺少的力量。

有学者指出，非政府组织考虑问题的角度更微观、更具体。就我国此次遭遇的罕见雪灾来说，如果有更多的NGO能够及时在除雪、救助群众、筹集运输物资、给受困群众提供心理咨询等方面发挥作用，那么，政府的压力肯定可以大大减轻，必然能够将失误减少到最低，从而更快更好地夺取抗灾救灾的胜利。

改革开放以来，我国NGO无论是数量还是规模上都有了很大发展，据民政部的统计，截止到2004年底，全国共有非政府组织28．37万个。但是，我国自非政府组织诞生之日起，始终面临着政社不分、相关法律的不完善和难以实施的问题，由此带来NGO资源动员能力严重不足、运行效率低下等诸多方面的困境。有学者认为，NGO机构比较小，灵活性强，应对突发事件反应迅速。灾害发生后，他们一方面可以第一时间赶到现场进行救助，另一方面能够马上组织捐款捐物和动员志愿者，做出及时回应。而政府不仅要判断真实情况，而且要通过庞大的管理体制层层上报、层层决策，然后才能采取行动，往往会错失救灾的最佳时机。

材料7

从目前我国社会救助资金的来源看，政府的公共财政支出占了绝大部分的份额。根据民政部的统计，2006年我国民政事业费支出为782.3亿元，这对于4000多万需要救济的城乡贫困人口来说，人均一年只有大约200元左右的救济款，可谓是“杯水车薪”。在这次雨雪冰冻灾害中，各界人士也纷纷解囊相助，据统计，截至2月12日，民政部、中国红十字会总会、中华慈善总会和7个重灾省（区）接收救灾捐赠款物近12亿元人民币。据中华慈善总会统计，我国每年的捐赠75%来自国外，来自国内的25%中，15%由富人捐赠，10%由平民百姓捐赠。而美国的慈善捐款10%来自公司企业，5%来自大型基金会，85%来自民众。

中国企业的慈善行为最初是由直接捐款开始的，而捐助的对象多是各种“官办”基金会。很多至今颇具影响力的公募基金会，都脱胎于政府部委。比如，中国青少年发展基金会是团中央办的，中国少年儿童发展基金会是全国妇联办的，中国扶贫基金会是农业部办的。中国的民间慈善组织发展面临的一个主要障碍是准入门槛太高。成立民间组织所依据的法律《社会团体登记管理条例》，不仅申请手续繁复，而且审批条件苛刻，比如民间组织到民政部门注册时，必须要有一个党政机关作为业务主管部门，而且必须经过主管部门的批准。这使得许多民间慈善组织因为找不到主管部门挂靠，要么成立不了，要么走“曲线救国”的道路，采用工商注册登记的办法寻求合法注册，而这样操作，就必须按企业的标准照章纳税，组织和运作成本负担相当重。同时，人手较少，尤其是缺乏专业人士，也是目前困扰相当一部分由企业设立的基金会的突出问题，慈善活动都需要有一个专业的慈善项目组织管理人才，在中国这才是最为棘手的问题。

在西方经济发达国家，政府支持慈善事业发展的最有力手段就是制定明确、优惠的免税政策。而我国目前对于免税问题政策比较模糊、优惠的额度偏低、程序繁琐，无形中打击了人们特别是企业捐赠的积极性。比如，根据我国目前的税法，企业为公益事业捐款，在应纳税所得额的3%以内，企业可以享受免税待遇，一旦捐赠金额超过3%，企业还得为所捐款项的超出部分纳税。这就造成企业捐得越多，税交得也越多。对于个人而言，享受免税待遇所要经历的繁琐程序，也让人望而却步。

一遇灾祸，大凡机关单位总是按人头、依职务指派捐款或赠物，捐多捐少都有定数，行政色彩浓厚、缺乏自愿性、独立性和自觉性。一般说，你想不捐或者多捐似乎都是说不过去也是容易被当作“另类”的。捐赠了款物，心里都愿意知道这些款物用在什么地方，是否起到了雪中送炭的作用。由于目前我国慈善事业的公示和监督体系尚未完全建立，造成部分慈善机构缺少必要的行为自律、监督和审计，没有募捐和执行的专业分工，管理上存在漏洞，善款使用上随意性大，甚至出现侵占、挪用、贪污捐赠款物的行为，使得慈善机构的公信力和效率经常被质疑。

最近，一家媒体专门就唐山新生代企业家进行了一番“透视”，唐山的新生代企业家们却大发“好事难做，善门难开”的牢骚。李某自称是个“听招呼型”的捐助者。她告诉记者，自己曾经参与过为地震、洪水、海啸等自然灾害受灾者、失学儿童、白血病患者捐款捐物等多种慈善活动，但每一次都需要通过街道组织或媒体发起形式实现。而平时想做些善事，总需要到处打听，不免产生了“善门难寻”的感觉。从事珠宝玉器经营的刘先生则属于“扔下就走型”----每次捐款都是扔下就走，从不留姓名。接受来访的他千叮咛万嘱咐不可透露自己的名字，并直言并不是想当做好事不留姓名的活雷锋，而是自己经营的生意本大利也大，免得树大招风，引起社会对自己财富来源的关注，招来麻烦。

在胡润慈善排行榜上列居第五位的吉利控股集团董事长李书福花5000万资助1000名品学兼优寒门学子完成大学学业，但是他同时不得不自己再掏200万去找真正的受助人。原因是有关部门以往“盖着公章”送来的贫困生中，有一些并不贫寒，还有的竟是领导子女，慈善腐败以及慈善成本高昂是李书福遭遇的无奈，亦可看作中国慈善事业困境的缩影之一。

材料8

不少南方地区的政府部门，在观念上认为防寒是北方地区需要考虑的事情。在这样一种意识引导下，在制订当地生产计划、安排当地群众生活的时候，自然就会少考虑“防寒”问题。武汉市在遭遇50年不遇的冰雪低温天气后，市区多处供水管道冻裂，造成大面积停水事故。事后检查得知，很多供水管道本身的抗冻能力就不够。如贵州省因为霜冻天气，造成供电设施倒塌，电缆断裂的问题，也是供电部门当初在建设的时候对恶劣天气估计不足。导致这些设施、电缆在承重、抗冻设计上存在缺陷。雨雪天气才持续了半个多月，全国因无煤发电而被迫关停的发电机组就达4099万千瓦，致使许多地方不得不拉闸限电。这与其说是雪灾所致，不如说是电煤管理机制出了问题。在我国，多数火电厂都以10至12天作为正常电煤库存量，5天作为警戒线。而在美国，火电厂的电煤库存量都保持在40天左右。一般的灾害性天气不会影响发电机组的正常运行。两相对比，我们的抗灾能力为何脆弱，可见一斑。

三、作答要求

（一）材料7中反映了哪几个主要问题？请用200字左右的篇幅将其概括出来。

要求：概括全面，条理清楚，语言流畅。（20分）

（二）根据材料5，用不超过300字的篇幅，简要提出政府进一步强化义工工作的措施。

要求：措施全面、可行、操作性强，条理清晰。（30分）

（三）根据所给全部材料（仅限所给材料），以“提高社会救助水平的对策”为题，写一篇800字左右的策论型文章。

要求：结构完整，措施全面、可行、操作性强，条理清晰，行文流畅。（50分）

注：试题来源于网络及考生回忆，仅供参考！